“Cost Recovery” Yang Selalu Menjadi “Hot Issue” di Sektor Hulu Minyak dan Gas Bumi Indonesia

Tanpa bermaksud menggurui, karena saya juga masih pembelajar pemula di sektor hulu migas, saya akan menjelaskan sekilas kepada rekan-rekan yang sehari-harinya tidak bersentuhan dengan dunia migas (atau mungkin sebetulnya berkecimpung di migas tetapi tidak begitu “ngeh”, hehehe...) bahwa yang dimaksud dengan “cost recovery” adalah penggantian biaya operasional yang telah dikeluarkan oleh perusahaan-perusahaan migas – baik asing maupun nasional – dalam melakukan eksplorasi dan eksploitasi migas di Indonesia.

Model kontrak migas yang dijalankan di Indonesia hingga saat ini adalah bagi hasil produksi atau biasa disebut dengan Production Sharing Contract (PSC). Idenya mirip dengan petani yang menggarap sawah yang lahannya dimiliki orang lain. Biaya tanam, perawatan, dan panen ditanggung pemilik lahan. Hasil keuntungan bersihnya, setelah dipotong biaya operasional, dibagi-bagi antara pemilik lahan dan petani. Porsi pembagian yang diperoleh masing-masing tergantung kesepakatan. Hanya bedanya kalau menggarap sawah biasanya biaya operasionalnya langsung ditanggung oleh pemilik lahan. Sedangkan dalam menggarap ladang migas pada model kontrak PSC di Indonesia biaya operasionalnya ditalangi dulu oleh penggarapnya baru kemudian biaya tersebut diganti setelah ada hasil panennya. Makanya para “penggarap” – yang sampai saat ini masih sangat didominasi perusahaan migas asing itu – mesti meyakinkan pihak Pemerintah Indonesia berapa “panen” yang dapat dihasilkannya dan berapa anggaran (biaya) yang diperlukan untuk menghasilkan panen tersebut. Begitu kira-kira penjelasan singkatnya.

Kenyataannya hitung-hitungan hak (entittlement) masing-masing pihak di sektor hulu migas bisa jadi complicated karena tidak jarang si penggarap suka main petak umpet. Yang saya maksud main petak umpet disini adalah para penggarap berkecenderungan ingin mengklaim semua ekspenditur (pengeluaran biaya) sebagai cost recovery. Padahal belum tentu semua item biaya bisa dimasukkan dalam kategori yang boleh diganti. Nah, disinilah dituntut kejelian sekaligus komitmen moral para pengawas dan pengendali (terutama para auditor) kegiatan usaha hulu migas.

Cot recovery tak henti-hentinya menjadi isu panas, terutama sekali dalam lima tahun terakhir. Sampai-sampai Menteri ESDM yang sebelumnya dijabat Purnomo Yusgiantoro menerbitkan Permen ESDM No. 22/2008 pada pertengahan 2008 yang berisikan negative list 13 item jenis ekspenditur yang tidak bolah diklaim sebagai cost recovery. Memang di tahun 2008 tatkala harga minyak mentah dunia merangkak naik sampai US$ 147 per barel terjadi kepanikan (walau disembunyikan). Mei 2008 harga BBM bersubsidi “terpaksa” naik rata-rata 30%, walau kemudian di semester pertama 2009 diturunkan bertahap sebanyak tiga kali kembali ke harga April 2008. Mungkin banyak yang bertanya-tanya, kenapa sih kalau harga minyak naik menjulang malah panik? Dan, sebaliknya, kok kalau harga minyak turun juga nangis? Bukankah kalau harga minyak naik, Indonesia semestinya dapat rejeki berlimpah?

Cost recovery sering jadi kambing hitam dalam berbagai bahasan tentang migas. Kali ini saya tidak bermaksud mengupas apa yang menjadi penyebab naiknya cost recovery, walau dapat dijelaskan baik secara teknis maupun non teknis. Saya hanya ingin mengemukakan opini pribadi kenapa sebetulnya sektor migas kita selalu digonjang-ganjingkan, alias selalu diributkan:

Pertama, minyak memberikan tremendous wealth – kemakmuran luar biasa, baik di sisi bisnis minyak itu sendiri maupun di sisi industri penunjang serta multiplier effects lainnya. Hingga saat ini, dengan berbagai keunggulannya dibandingkan jenis energi lain, dominasi minyak dalam bauran energi dunia masih tak tergantikan. Lepas dari harganya yang sangat fluktuatif, minyak masih tetap menjadi primadona energi. Pertanyaannya, kok rakyat Indonesia masih banyak yang miskin, atau kenapa peningkatan kemakmuran di Indonesia berjalan begitu lamban padahal Indonesia memiliki minyak? Lebih ekstrim lagi kalau kita lihat di Nigeria yang produksi minyaknya lebih dari dua kali Indonesia dan cadangan terbuktinya lebih dari 10 kali Indonesia malah makin kacau-balau, seakan minyak lebih sebagai kutukan – the curse of oil – ketimbang berkah? Tentu saja bukan minyaknya yang salah, tetapi pengelola negaranya yang salah. Seperti yang dikatakan Peter Drucker, pada dasarnya tidak ada negara terkebelakang, yang ada hanyalah negara yang salah kelola.

Di Indonesia sendiri meskipun penguasaan migas masih berada di tangan pemerintah pusat, namun sebetulnya daerah penghasil migas mendapat kucuran dana dari pusat dalam bentuk DBH (Dana Bagi Hasil) sebagai tambahan DAU (Dana Alokasi Umum) dan DAK (Dana Alokasi Khusus). Jika kemakmuran hasil kucuran DBH migas tersebut tidak dirasakan oleh rakyat di daerah; misalnya infrastruktur tidak dibangun, gedung-gedung sekolah terbengkalai, pemerintah daerah setempat malah membangun proyek-proyek mercu suar seperti tugu-tugu dan momunen mewah yang sama sekali tidak menyejahterakan rakyatnya; tinggal tebak siapa yang mesti dipersalahkan.

Kedua, hingga saat ini peranan migas masih sangat dominan sebagai penyumbang terbesar dalam anggaran pendapatan negara dibandingkan sektor-sektor lain. Di tahun 2008 ketika harga minyak dunia selama beberapa bulan bertengger di atas US$ 100 per barel dan rata-rata ICP (Indonesian Crude Price) mencapai US$ 93 per barel, pendapatan bersih yang menjadi hak pemerintah (Indonesia share) mencapai US$ 35,3 miliar – sepertiga dari anggaran pendapatan negara dalam APBN 2008 yang sebesar Rp 895 triliun. Tahun 2009 ketika harga minyak dunia turun dan ICP rata-rata US$ 63 per barel, pendapatan bersih yang menjadi hak pemerintah turun menjadi US$ 19,77 miliar (masih angka sementara) – sekitar 20% dari anggaran pendapatan negara dalam APBN 2009 yang sebesar Rp 986 triliun. Dari persentase terhadap APBN tersebut terlihat bahwa kontribusi sektor hulu migas memang masih sangat signifikan! Coba kalau pendapatan dari sektor hulu migas hanya “peanut” saja – katakanlah hanya 2-3% dari anggaran pendapatan dalam APBN, pasti bakal minim gonjang-ganjing.

Ketiga, andaikan ladang-ladang migas di Indonesia ini 100% digarap oleh orang-orang Indonesia sendiri, sebut saja oleh BUMN seperti Pertamina atau perusahaan swasta nasional lainnya, apakah bakalan sering ribut-ribut? Menurut saya tentu tidak. Hingga saat ini baru sekitar 30% dari porsi migas nasional yang diproduksikan sendiri oleh Pertamina dan perusahaan swasta nasional lain yang bergerak di sektor hulu migas, sisanya yang 70% diproduksikan oleh perusahaan-perusahaan migas asing yang beroperasi di Indonesia di bawah kontrak kerja sama. Ini berarti Indonesia masih belum mampu mengelola sendiri sektor hulu migasnya. Masih sangat bergantung pada investasi, teknologi, dan sumber daya asing.

Fakta bahwa industrialisasi migas di Indonesia telah dimulai sejak satu seperempat abad lalu di jaman pemerintahan Hindia Belanda dan fakta bahwa Indonesia merupakan pelopor kontrak model PSC belum mampu juga membuat Indonesia mandiri dalam mengelola sektor migasnya.

Keempat, sejak 2004 Indonesia sudah menjadi net importer minyak bumi – lebih banyak konsumsi daripada produksi. Saat ini rata-rata konsumsi minyak bumi Indonesia diperkirakan paling tidak 1,3 juta barel per hari. Sedangkan produksi rata-rata di level 960 ribu barel per hari. Berarti secara netto Indonesia mesti mengimpor paling tidak 340 ribu barel per hari dalam bentuk minyak mentah dan produk berbasis minyak bumi lain yang sudah jadi (BBM, pelumas, dan lain-lain). Sementara kapasitas kilang Pertamina yang ada di seluruh Indonesia hanya sekitar 1 juta barel per hari.


Kelima, kondisi net importer minyak bumi di satu sisi serta kebijakan subsidi BBM di sisi lain memang sering menempatkan Indonesia dalam posisi serba salah. Kalau harga minyak naik, pendapatan negara dari sektor hulu migas akan meningkat, dan investasi untuk kegiatan eksplorasi dan eksploitasipun meningkat, namun APBN dari sisi pengeluaran akan tertekan karena terjadi peningkatan belanja subsidi. Sebaliknya, jika harga minyak mentah turun, beban pengeluaran APBN menjadi lebih ringan karena belanja subsidi akan menurun, namun intensitas kegiatan eksplorasi dan produksipun akan menurun pula, sehingga dapat mengakibatkan makin menurunnya produksi dan minimnya penemuan cadangan baru; akibatnya APBN akan tertekan dari sisi pendapatan.

Keenam, ketergantungan Indonesia terhadap energi berbasis minyak bumi masih sangat tinggi. Minyak bumi memakan porsi 48% dari total bauran energi primer (energy mix) di Indonesia. Makanya setiap ada pergeseran harga minyak akan serta-merta mempengaruhi perekonomian kita. Variabel atau parameter ekonomi yang terkait dengan harga minyak langsung dikaji ulang.

Yang terakhir, mari berandai-andai sejenak. Andaikan di bumi Indonesia ini tidak ada minyak, tentunya tidak ada ribut-ribut tentang minyak. Kalau begitu, apa lebih baik kita tidak punya minyak supaya tidak ribut-ribut terus. Tapi kan kalau tidak ada minyak makin banyak rakyat Indonesia yang hidup di bawah garis kemiskinan? Belum tentu. Tuhan kan maha adil. Di Jepang, Korea Selatan, Taiwan, dan negara-negara kecil Eropa yang sudah maju justru sangat miskin sumber daya alam. Karena itulah bangsanya terpacu untuk maju dan memiliki budaya unggul. Anyway, intinya karunia Tuhan yang berlimpah di bumi Indonesia ini ternyata memang belum dapat menyejahterakan rakyat sebagaimana mestinya. Jadi, siapakah yang salah?