Beberapa Pertanyaan Seputar Sektor Hulu Migas

Untuk berinvestasi di bidang migas memerlukan biaya yang tidak sedikit. Faktor apa saja yang harus ada/diciptakan di dalam negeri agar perusahaan baik dalam maupun luar negeri mau melakukan eksplorasi migas di Indonesia?

Investasi di sektor hulu migas sangat padat modal, padat teknologi, dan padat risiko, serta jangka waktu pengembalian investasi yang lama; maka situasi yang perlu diciptakan di dalam negeri adalah kemudahan dan kepastian berlangsungnya usaha. Dalam hal ini menyangkut:

• Kepastian regulasi tata kelola hulu migas,
• kondisi keamanan dalam negeri yang kondusif (relatif stabil, tidak banyak gejolak), 
• tata kelola yang baik (good governance) dan efisien, 
• kemudahan dan simplifikasi perijinan, 
• penghormatan terhadap kontrak (contract sanctity), dan 
• data awal (preliminary) geologi dan bawah permukaan yang cukup memadai untuk melakukan kegiatan eksplorasi. 

Kondisi di atas merupakan prasyarat untuk menjaga kesinambungan kegiatan hulu migas di Indonesia, mengingat: 

• Indonesia bersaing dengan sesama negara-negara regional Asia-Pasifik dan belahan dunia lain dalam menarik minat para investor; 
• mencari tambahan cadangan migas baru saat ini di Indonesia semakin sulit dan semakin banyak tantangan baik secara geologis, teknis, maupun geografis karena kegiatan hulu migas makin mengarah ke kawasan timur Indonesia, makin ke arah laut dalam, bahkan sampai ke kawasan zona ekonomi eksklusif (ZEE);
• migas masih mendominasi kebutuhan energi primer nasional sampai beberapa dekade mendatang.

Perlu diingat,  jika dibandingkan dengan produksi dan cadangan migas dunia, Indonesia sebetulnya bukanlah negara kaya minyak, bahkan bukan negara kaya gas. Produksi minyak nasional yang sekarang di level 800 ribu BOPD hanya 1% dari produksi minyak global. Cadangan terbukti minyak Indonesia yang saat ini besarnya 3,46 miliar barel hanya 0,2% dari cadangan minyak global. Produksi gas Indonesia yang sekarang di level 7 miliar SCFD hanya 2% dari produksi global. Cadangan terbukti gas Indonesia yang saat ini besarnya 100 TCF hanya 1,6% dari cadangan gas global. Dengan level produksi sekarang, apabila tidak ditemukan cadangan baru, cadangan terbukti minyak akan habis dalam waktu 12 tahun, dan gas akan habis dalam waktu 40 tahun. Ini mengindikasikan Indonesia masih sangat membutuhkan investor untuk meningkatkan kegiatan eksplorasi dan eksploitasi migas.

Seberapa besar minat dari perusahaan-perusahaan swasta/asing untuk tetap melakukan eksplorasi di Indonesia?

Jika melihat jumlah Wilayah Kerja (WK) aktif hulu migas yang terus bertambah dari tahun ke tahun sejak diundangkannya UU Migas No. 22 Tahun 2001, yaitu dari 110 WK pada tahun 2003 menjadi 320 WK pada bulan Juli 2014; atau meningkat hampir tiga kali lipat dalam kurun waktu 10 tahun; maka ini mencerminkan bahwa iklim investasi kegiatan usaha hulu migas di Indonesia masih cukup kondusif. Jumlah WK Gas Metana Batubara (GMB atau CBM) yang pertama kali ditandatangani di tahun 2008, sekarang sudah menjadi 55 WK. Lalu untuk pertamakalinya pada tahun 2013 diakukan penandatanganan WK shale gas. Ini menunjukkan bahwa era hidrokarbon non konvensional sudah dimulai, di samping terus melakukan kegiatan eksplorasi dan eksploitasi hidrokarbon konvensional.

Iklim investasi hulu migas Indonesia yang masih cukup kondusif juga ditunjukkan dengan peningkatan investasi sektor hulu migas dari tahun ke tahun, dari US$11.34 miliar di tahun 2009 menjadi US$21.94 miliar di tahun 2013. Sedangkan menurut Rencana Anggaran dan Rencana Kerja (Work Program & Budget) Kontraktor KKS di tahun 2014, rencana investasi di kegiatan hulu migas sebesar US$25.64 miliar. Realisasi investasi hulu migas di tahun 2014 sampai dengan bulan Juli menurut rekap sementara mencapai US$12.53 miliar. 

Peningkatan investasi sejalan dengan upaya menjaga profil produksi hulu migas nasional dalam rangka mengupayakan migas sebagai pasokan energi primer, sumber penerimaan negara, dan menciptakan multiplier effect bagi perekonomian nasional. 

Investasi hulu migas terutama ditujukan untuk menahan laju penurunan produksi migas secara nasional, mengingat mayoritas lapangan migas di Indonesia sudah tua. Investasi tersebut antara lain untuk pengeboran sumur pengembangan, proyek pengembangan lapangan untuk mempercepat monetisasi, pemeliharaan fasilitas operasi, kerja ulang dan perawatan sumur, serta kegiatan eksplorasi.

Pembelajaran apa yang bisa dipetik oleh praktisi minyak Indonesia dari perusahaan-perusahaan asing yang melakukan Eksplorasi di Indonesia?

Seperti yang disebutkan sebelumnya bahwa kegiatan hulu migas sangat padat modal, padat risiko, padat teknologi, dan jangka waktu pengembalian modal yang lama (jika beruntung dapat menemukan cadangan yang ekonomis); maka perusahaan-perusahaan asing yang berkecimpung di kegiatan hulu migas:

• Pada umumnya memiliki basis platform perusahaan yang kuat; baik secara finansial, sumber daya manusia, dan penguasaan teknologi. Perusahaan-perusahaan besar pada umumnya memiliki pusat riset sendiri untuk mendukung kegiatan eksplorasi & produksi migas mereka di seluruh belahan dunia. 
• Perusahaan-perusahaan asing tersebut berani menanggung risiko; apabila kegiatan eksplorasi gagal, maka tidak ada pengembalian biaya. 

Saat ini baru sekitar 30% porsi produksi migas kita diproduksikan oleh BUMN migas dan perusahaan swata nasional. Itu artinya, jika ingin memaksimumkan pengembangan industri migas, kita masih membutuhkan investasi asing. Melibatkan investasi asing bukan berarti tidak  nasionalis, sepanjang kedaulatan negara pada pengelolaan hulu migas tetap terjaga, kerjasama yang saling mengutungkan dan saling menghormati, serta klaster industri hulu migas dapat digunakan sebesar-besarnya untuk menciptakan nilai tambah bagi bangsa Indonesia.

Kandungan migas Indonesia suatu saat akan habis. Bagaimana agar bangsa dan rakyat Indonesia bisa ikut menikmati kekayaan migas Indonesia sesuai pasal 33 UUD 1945?

Jika disarikan dari Pasal 3 UU Migas No. 22/2001, tujuan pengelolaan sumber daya migas adalah:

• Menyediakan minyak dan gas bumi sebagai pasokan energi primer. 
• Memberikan kontribusi semaksimum mungkin bagi pendapatan Negara. 
• Memberdayakan kapasitas nasional dan menciptakan efek pengganda (multiplier effect) yang seluas-luasnya bagi pemangku kepentingan dan semua pihak yang terkait dengan tata kelola usaha hulu Migas dalam bingkai Indonesia Incorporated.
• Mengembangkan industri hulu Migas sejalan dengan konsep pembangunan berkelanjutan (sustainable development).

Migas adalah sumber daya alam yang depleted dan tak terbarukan. Suatu saat  memang akan habis jika tidak ada temuan cadangan baru dan produktivitas lapangan-lapangan migas eksisting semakin menurun karena usianya makin menua. 

Dalam lima dekade terakhir, sektor migas menjadi salah satu sumber utama penerimaan negara. Saat ini kontribusi sektor hulu migas dalam bentuk pajak dan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) mencapai 25 s.d. 30 persen dari APBN. Menurut data dari Kementerian Keuangan, sejak tahun 2006 penerimaan negara dari sektor hulu migas selalu melampaui target APBN-P. Dalam perkembangannya, industri hulu migas nasional mengalami serangkaian perubahan paradigma. Perubahan paradigma tersebut  misalnya kegiatan eksplorasi yang cenderung mengarah ke wilayah timur dan laut dalam, produksi gas  yang diprioritaskan untuk pemenuhan kebutuhan domestik, penemuan cadangan gas yang lebih tinggi dibandingkan dengan penemuan cadangan minyak bumi, dan industri migas menjadi penggerak ekonomi nasional. Maka sejak tahun 2010, SKK Migas (d.h. BPMIGAS) mencanangkan kebijakan “kegiatan hulu migas sebagai lokomotif penggerak ekonomi nasional” dalam rangka menciptakan nilai tambah semaksimum mungkin bagi kepentingan bangsa. Ini mungkin berbeda dengan paradigma era-era terdahulu yang lebih menekankan migas sebagai sumber pendapatan negara.

Beberapa kebijakan dalam upaya menjadi Lokomotif Penggerak Ekonomi Nasional:

• Meningkatkan keterlibatan para pemangku kepentingan yang lebih luas dalam bingkai Indonesia Incorporated, termasuk keterlibatan pemangku kepentingan di daerah-daerah penghasil  migas.
• Menerapkan preferensi untuk produk dalam negeri yang telah mencapai Tingkat Komponen Dalam Negeri (TKDN) tertentu.
• Meningkatkan kemampuan dan keterlibatan tenaga kerja Indonesia di kegiatan hulu migas melalui program National Capacity Building (NCB) dalam rangka mempercepat penguasan teknologi migas.
• Mewajibkan penyimpanan dana Abandonment & Site Restoration (ASR) di perbankan BUMN.
• Mewajibkan penggunaan perbankan BUMN/BUMD dalam transaksi pembayaran pengadaan barang/jasa KKKS eksploitasi, baik rekening pembayar maupun penerima.
• Peningkatan kerjasama (MoU) dengan berbagai lembaga pemerintah, BUMN, dan pemangku kepentingan lainnya untuk meningkatkan pemanfaatan kapasitas nasional dalam kegiatan pengadaan barang/jasa di industri hulu migas; termasuk menjaga faslitas hulu migas sebagai objek vital nasional (Obvitnas)
• Peningkatan kegiatan Corporate Social Responsibility (CSR) yang bertemakan Bright & Green.
• Peningkatan alokasi pemanfaatan gas untuk memenuhi kebutuhan domestik.

Andaikan suatu saat cadangan migas Indonesia betul-betul habis (tidak ekonomis lagi untuk diproduksikan), maka melalui kebijakan “kegiatan hulu migas sebagai lokomotif penggerak ekonomi nasional” tersebut, terutama melalui upaya peningkatan pemberdayaan kapasitas nasional dan NCB, SDM nasional kita diharapkan mampu menguasai tekonologi hi-tec yang dapat diaplikasikan ke sektor lain, dan bangsa Indonesia sendiri telah merasakan nilai tambah dari kegiatan hulu migas – terutama multiplier effect yang dihasilkan kegiatan hulu migas dalam menggerakkan perekonomian nasional.

Bagaimana  agar tetap dapat  menjaga kedaulatan migas Indonesia? 

Di pasal 6 UU Migas No. 22/2001 disebutkan bahwa kegiatan usaha hulu dilaksanakan dan dikendalikan melalui Kontrak Kerja Sama (KKS). KKS antara lain memuat persyaratan:

• Kepemilikan sumber daya tetap di tangan Pemerintah sampai pada titik penyerahan
• Pengendalian manajemen operasi berada pada Badan Pelaksana
• Modal dan risiko seluruhnya ditanggung oleh Kontraktor KKS
• Barang yang dibeli untuk keperluan operasional migas menjadi milik negara begitu masuk di pelabuhan Indonesia

Jadi dalam tata kelola usaha hulu migas sudah dijamin kedaulatan negara, baik di undang-undangnya maupun di kontrak bagi hasil (Production Sharing Contract atau PSC)-nya sendiri.

Secara hukum peranan negara dalam PSC mengikuti dua prinsip berikut:

• Negara memiliki hak pertambangan sehingga memiliki hak produksi, hal ini secara hukum mengakibatkan monopoli negara pada eksplorasi dan produksi hidrokarbon. Perusahaan minyak bertindak sebagai pemberi jasa atau kontraktor.
• Walaupun negara mengandalkan kemampuan teknis dan sumber dana dari perusahaan minyak, namun negara tetap memiliki bagian terbesar dari produksi; yang kita kenal dengan pembagian 85:15 untuk minyak dan 70:30 untuk gas.

Dalam sejarahnya, pengendalian manajemen operasi Kontraktor PSC semula berada di tangan Pertamina (c.q. BPPKA) dengan UU No. 8/1971. Sebagai buah dari reformasi, setelah diundangkannya UU No. 22/2001 dan disusul oleh  PP No. 42/2002 dibentuklah Badan Pelaksana Kegiatan Usaha Hulu Minyak dan Gas Bumi (BPMIGAS) yang berstatus Badan Hukum Milik Negara (BHMN). Jika berdasarkan UU No. 8/1971 Pertamina sebagai pelaku bisnia merangkap sebagai regulator, maka di UU No. 22/2001 fungsi pengawasan dan pengendalian Kontratktor Kontrak Kerja Sama dilakukan oleh BPMIGAS. Pertamina berstatus sebagai BUMN, pelaku bisnis biasa, sehingga dapat lebih fokus pada bisnis intinya sebagai perusahaan yang bergerak di bidang eksplorasi dan eskploitasi migas serta jenis energi lain seperti panas bumi. 

Sesuai amanat undang-undang, fungsi utama BPMIGAS adalah mengawasi dan mengendalikan kegiatan usaha hulu minyak dan gas bumi sesuai dengan Kontrak Kerja Sama, agar pengambilan sumber daya alam minyak dan gas bumi memberikan manfaat dan penerimaan yang maksimal bagi Negara dan demi sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat Indonesia. 

Pasca dibubarkannya BPMIGAS oleh Mahkamah Konsutitusi pada tanggal 13 November 2012 dan setelah diumumkannya Perpres No. 9/2013 maka dibentuklah SKK Migas sebagai pengganti BPMIGAS dengan tupoksi yang sama, tetapi sifatnya hanya sementara sampai ada revisi UU Migas. Jika BPMIGAS semula melapor kepada Presiden, SKK Migas melapor kepada Kementerian ESDM dibawah koordinasi Komisi Pengawas. 

Beberapa sisi positif dari UU Migas No. 22/2001 adalah, dengan adanya institusi seperti BPMIGAS, maka “manajemen kegiatan hulu migas di tangan kita” dapat diterapkan. Dan karena yang berkontrak perusahaan migas dengan BPMIGAS, maka negara akan terbebaskan dari berbagai tuntutan hukum jika terjadi dispute pada pelaksanaan kontrak. Bandingkan dengan era rejim UU No. 8/1971, jika terjadi dispute, maka aset Pertamina di luar negeri dapat dilikuidasi.

Karena karakteristik kegiatan hulu migas yang unik, dan institusi pengawasnya diharuskan bukan sebagai birokrat semata, tetapi juga memiliki sense of business, maka sebaiknya institusi tersebut langsung bertanggung jawab kepada Presiden. Ini agar proses tata kelola dapat lebih efektif dan efisien dengan berbagai pembenahan sekaligus penguatan tupoksi tentunya. Beberapa kelemahan yang dulu dikeluhkan dapat diperbaiki dalam UU Migas yang baru; misalnya harus adanya Komisi Pengawas (serupa Dewan Komisaris jika di BUMN) yang memonitor institusi tersebut. 

Yang krusial sekarang adalah Revisi UU Migas segera disyahkan agar ada kepastian regulasi sehingga tidak menimbulkan kebimbangan bagi para pelaku usaha dan pemangku kepentingan sektor hulu migas. Jangan seperti saat ini lembaga yang mengawasi sektor yang menghasilkan penerimaan negara rata-rata Rp1 triliun per hari hanya bersifat sementara dan dibentuk berdasarkan Perpres. Teramati yang terjadi selama ini terlalu sering kita mengutak-atik dan merubah-rubah peraturan perundang-undangan tanpa mau merubah “kelakuan” diri sendiri. 

Perlu diingat, bahwa selama model pengelolaan migas di Indonesia menganut rejim kontrak PSC, bukan kontrak royalty-tax seperti tambang mineral, maka tetap dibutuhkan lembaga/institusi semacam BPMIGAS yang bertugas melakukan pengawasan dan pengendalian terhadap kegiatan usaha hulu migas. Model tata kelola migas seperti ini, yaitu pemisahan antara pembuat kebijakan (policy), regulasi dan pengawasan, serta pelaku bisnis juga ada di negara-negara lain seperti Nigeria, Norwegia, Brazil, dan Aljazair (sumber: Benny Lubiantara, mantan Fiscal Policy Analyst OPEC).

Ada sebagian kalangan menilai langkanya BBM akhir-akhir ini ada kaitannya dengan makin sedikitnya penemuan-penemuan sumur baru yang dieksplorasi dan tak bergairahnya perusahaan luar untuk melakukan investasi  eksplorasi di Indonesia.

Tata niaga BBM adalah kegiatan usaha hilir yang tidak terkait langsung dengan kegiatan usaha hulu. Sehingga kelangkaan BBM-pun pada dasarnya tidak terkait langsung dengan produksi minyak, karena:

• Penyediaaan BBM merupakan bagian dari tupoksi tata kelola hilir migas.
• Tidak semua kilang minyak milik Pertamina dapat mengolah minyak kita. Hanya sebagian saja minyak Indonesia yang dapat diolah di dalam negeri, sisanya dieskspor. Sebagai konsekuensinya sejak dulu untuk mencukupi kebutuhan BBM,  disamping mengolah minyak mentah produksi nasional yang porsinya sedikit karena keterbatasan spesifikasi kilang, dilakukan importasi yang porsinya lebih besar, baik impor dalam bentuk produk jadi (BBM) maupun dalam bentuk minyak mentah yang akan diolah sesuai spesifikasi kilang milik Pertamina.
• Indonesia sejak tahun 2004 menjadi importer netto minyak disebabkan tingkat konsumsi minyak yang semakin meningkat. Sebagai akibat dari ketergantungan yang masih sangat tinggi terhadap energi berbasis minyak bumi, gap produksi-konsumsi minyak semakin melebar.

Sedangkan dari sektor hulu, seperti yang dikemukakan terdahulu, bahwa jika dilihat dari jumlah WK yang terus bertambah dan investasi yang terus meningkat, menunjukkan iklim investasi hulu migas Indonesia sebetulnya masih cukup kondusif. Hanya memang saat ini menemukan cadangan migas baru jauh lebih sulit dan lebih banyak tantangannya, baik tantangan teknis, regulasi, tata aturan, serta makin banyaknya pemangku kepentingan yang harus dilibatkan sebagai konsekuensi proses demokratisasi dan desentralisasi pemerintahan di Indonesia. Sementara lapangan-lapangan minyak yang umurnya sudah tua mengalami laju penurunan produksi alamiah sesuai dengan karakteristik sumber daya alam tak terbarukan. 

Jadi untuk mengatasi kelangkaan BBM, paling penting adalah manajemen konsumsinya, termasuk (i) mengendalikan konsumsi BBM, (ii) mengurangi porsi BBM dalam bauran energi final; misalnya dengan mengggunakan jenis energi lain seperti BBG, biofuel, LPG, dan jenis energi terbarukan, dan (iii) untuk jangka panjang menambah pembangunan kilang minyak.