Mengelola Migas: Dari Sekedar "Menghasilkan Pendapatan" Menjadi "Penciptaan Nilai Tambah"

Minyak dunia terutama dihasilkan dari lapangan-lapangan tua yang telah beroperasi selama lebih 40 tahun (Richard Heinberg: The Party’s Over). Di Indonesia sendiri sekitar 90% produksi minyak dihasilkan oleh lapangan-lapangan tua yang telah beroperasi sejak dan sebelum tahun 1970-an. Industri migas modern di Indonesia sesungguhnya telah dimulai pada tahun 1885 di jaman pemerintahan kolonial ketika seorang Belanda yang bernama Aeilko Jans Zijlker berhasil mendapatkan temuan minyak komersial di sumur Telaga Said-1, Sumatera Utara.  Temuan ini hanya berselang 29 tahun setelah Colonel Drake dari Amerika Serikat berhasil menemukan minyak di Pennsylvania pada tahun 1859. Untuk melakukan eksplorasi dan pengembangan lapangan minyak yang intensif di Pulau Sumatera Pemerintah Belanda mendirikan perusahaan The Royal Dutch Petroleum Company pada tahun 1890, yang kemudian pada tahun 1907 bergabung dengan perusahaan The Shell Transport & Trading Ltd of UK sehingga menjadi The Royal Dutch Shell, atau dikenal dengan “Shell” saat ini. Mungkin jika tidak membaca dari sejarah, tidak ada yang dapat menyangka bahwa bayi perusahaan migas raksasa Shell sebetulnya lahir di bumi Indonesia.

Sudah sejak lama Indonesia sangat bergantung pada sektor hulu migas, baik sebagai sumber pendapatan negara maupun sebagai pasokan energi. Di era 1970-1980-an, porsi penerimaan negara (hak pemerintah) dari industri hulu migas dapat mencapai 70 s.d. 80% dari total pendapatan negara. Sekarang porsinya tinggal 20-30%, tergantung volume produksi dan fluktuasi harga minyak. Berkurangnya porsi penerimaan dari sektor hulu migas terhadap  total penerimaan negara disebabkan karena tingkat produksi minyak yang terus turun serta tumbuhnya sektor industri lain. Artinya migas sebagai sumber daya alam telah cukup berhasil memainkan peranannya dalam mengenergisasi pembangunan yang menumbuhkembangkan sektor industri lain, sehingga menyebabkan terus meningkatnya pendapatan negara dari sektor pajak.

Kegiatan usaha hulu migas di Indonesia dijalankan atas dasar kontrak kerja sama yang disebut Production Sharing Contract (PSC) atau disebut juga Kontrak Bagi Hasil (KBH). Indonesia adalah negara pelopor PSC yang kemudian banyak diadopsi negara-negara berkembang lainnya di berbagai belahan dunia. Kontrak PSC pertama ditandatangani pada tahun 1966 untuk wilayah kerja Offshore Northwest Java (ONWJ) yang kini dioperatori oleh Pertamina Hulu Energi – ONWJ (PHE-ONWJ). Dalam kontrak PSC manajemen dalam bentuk pengawasan dan pengendalian ada di tangan pemerintah. Sifat PSC yang didesain “learning by doing” karena adanya penggantian biasa operasi (recoverable cost) memungkinkan negara tuan rumah untuk memperoleh transfer pengetahuan dan keahlian teknis dari para kontraktor migas karena tersedia cukup banyak ruang bagi pemerintah untuk melakukan “intervensi”. Jadi, sejak awal adanya PSC, semangat untuk membangun kapasitas nasional sudah ada, sehingga isu kapasitas nasional sebetulnya bukan hal baru.

Karena sebagian besar produksi minyak berasal dari lapangan tua yang sudah memasuki fase penurunan produksi secara alamiah, sejak tahun 1995 produksi minyak nasional terus menurun dengan laju penurunan produksi rata-rata 3% per tahun selama empat tahun terakhir. Pernah mengalami dua kali puncak produksi, yaitu produksi sebesar 1,68 juta barel per hari di tahun 1977 terutama disebabkan suksesnya penerapan teknologi injeksi air di Lapangan Minas lapangan-lapangan lain yang menuju puncak produksi, dan 1,62 juta barel per hari di tahun 1995  terutama disebabkan suksesnya penerapan teknologi injeksi uap di Lapangan Duri. Sekarang produksi minyak berada di level 800 ribu barel per hari. Level produksi selanjutnya akan sangat tergantung pada beroperasinya Lapangan Banyu Urip di Cepu secara penuh yang saat ini produksinya baru mencapai 50% kapasitas.   

Dari beberapa tulisan saya terdahulu disebutkan bahwa Indonesia sebetulnya bukan negara kaya minyak dan bukan pula negara kaya gas. Produksi minyak Indonesia saat ini tidak sampai 1% dari total produksi minyak dunia. Produksi gas Indonesia yang berada di level 8 miliar kaki kubik per hari hanya 2% dari total produksi gas dunia.  Dari sisi cadangan terbukti, sisa cadangan minyak Indonesia yang tinggal 3,6 miliar hanya 0,2% dari total cadangan minyal dunia, dan sisa cadangan gas 100 triliun kaki kubik hanya 1,5% dari total cadangan gas dunia.

Setelah runtuhnya rezim pemerintahan Orde Baru pada bulan Mei tahun 1998, disusul dengan euforia demokratisasi dan desentralisasi pemerintahan, para pemangku kepentingan (stakeholders) baik di tingkat nasional maupun di daerah penghasil migas menuntut keterbukaan dan keterlibatan yang lebih banyak. Mereka mengharapkan nilai tambah yang lebih dari kegiatan eksplorasi dan produksi (E&P). Dengan umur industri migas yang telah mencapai 130 tahun dan PSC sendiri yang sudah diimplementasikan selama hampir setengah abad, adalah hal yang wajar jika para stakeholders berpendapat bahwa kapasitas dan kapabilitas nasional semestinya berperan lebih dominan di kegiatan E&P ketimbang sumber daya asing. Dengan sisa cadangan yang relatif tinggal sedikit, maka nilai tambah yang dapat diciptakan dari kegiatan E&P harus dimaksimalkan. Penciptaan nilai  tambah ini yang disebut National Capacity Building (NCB) atau Kebijakan Tingkat Komponen Dalam Negeri (TKDN) dengan spektrum lebih luas. Bahwa paradigma pengelolaan migas tidak hanya difokuskan pada peningkatan produksi dan penerimaan negara semata, tetapi juga menciptakan nilai tambah yang sebesar-besarnya bagi bangsa.

NCB hendaknya tidak hanya dilihat dari pencapaian persentase TKDN tertentu, tetapi lebih kepada memaksimalkan manfaat adanya kebijakan TKDN. Manfaatnya harus dapat terukur dalam perekonomian nasional, penyerapan tenaga kerja, pengembangan industri nasional, sektor finansial dan perbankan, infrastruktur, Corporate Social Responsibility (CSR), dan kesejahteraan masyarakat setempat. Kerjasama saling menguntungkan dengan pihak asing tentu saja masih terbuka lebar untuk mengisi gap yang ada – terutama dari sisi finansial dan teknologi.

NCB pada dasarnya merupakan road map untuk memperkuat kapasitas dan kapabilitas nasional termasuk pangsa pasarnya.  NCB di industri hulu migas terutama diatur di pengelolaan tenaga kerja (human resources management) dan rantai pasokan barang/jasa (supply chain management). Di tahun 2009, misalnya, untuk kontraktor PSC yang telah berstatus produksi diwajibkan menggunakan bank BUMN untuk transaksi pembayaran pengadaan barang/jasa. BPMIGAS/SKK Migas juga telah menjalin kerjasama dengan berbagai instansi pemerintah dan BUMN yang dituangan dalam Nota Kesepahaman untuk percepatan NCB.

Beberapa indikator di industri hulu migas yang dapat menunjukkan sejauh mana keberhasilan NCB antara lain:

• Dari produksi minyak nasional saat ini, 14% merupakan produksi Pertamina, 8% produksi Pertamina Hulu Energi (PHE), 5% perusahaan swasta nasional lain, sisanya 73% oleh perusahaan minyak internasional (IOC). Sementara dari produksi gas nasional, 13% oleh Pertamina, 2% oleh PHE, 2% oleh perusahaan swasta nasional lain, sisanya 83% oleh IOC. Berhubung usia industri migas di Indonesia yang sudah 130 tahun, dan PSC yang telah ada sejak tahun 1966, tentu banyak pihak yang berpendapat NCB dari sisi porsi produksi masih belum sesuai harapan.  Ini akan cukup panjang-lebar jika dibahas detail.

• Dalam pengadaan barang/jasa untuk kegiatan E&P, meskipun saya sendiri masih mempertanyakan sustainability industri nasional kita, capaian komitmen TKDN secara konsisten selalu di atas 50% sejak tahun 2010, walaupun trennya turun dari 63% di tahun 2010 menjadi 54% di tahun 2014. Penurunan persentase TKDN ini sejalan dengan tren kegiatan E&P yang makin ke arah laut dalam sehingga memerlukan teknologi yang lebih canggih, akibatnya TKDN tertekan. Nilai realisasi pengadaan barang/jasa industri hulu migas di tahun 2014 mencapai US$17.4 miliar.

• Nilai transaksi pembayaran pengadaan barang/jasa melalui bank nasional berstatus BUMN/BUMD meningkat sangat signifikan dari US$ 4.6 miliar di tahun 2009 menajdi US$12.4 miliar di 2014 – sebuah nilai yang sangat berarti untuk menjamin likuiditas bank. Ketika terjadi krisis ekonomi global di tahun 2008 yang juga sempat melanda Indonesia, meskipun magnitudonya tidak sebesar krisis tahun 1998, kebijakan BPMIGAS agar perusahaan migas melakukan transaksi pembayaran melalui bank nasional ini sangat membantu dunia perbankan dari keterpurukan krisis tahun 2008.

• Porsi tenaga kerja nasional (TKN) di perusahaan migas makin bertambah, dari 95% di tahun 2006 menjadi 97% di tahun 2014. Jumlah total tenaga kerja langsung di industri hulu migas saat ini mencapai 33 ribu orang. Mayoritas TKN sebagai tenaga administratif, sisanya di lini manajerial tingkat bawah sampai menengah, bahkan ada yang memegang posisi strategik dan keahlian teknis.  Sementara tenaga kerja asing (TKA) memegang posisi eksekutif puncak dan teknikal spesialis (geologis, geofisis, insinyur).

• Dari sisi dampak terhadap perekonomian nasional, menurut studi yang dilakukan tim dari UI yang dipresentasikan di SCM Summit pada tanggal 16 April 2015, setiap belanja Rp1 miliar oleh industri hulu migas akan menghasilkan output ekonomi sebesar Rp1,6 miliar, penambahan GDP sebesar Rp 700 juta, pendapatan rumah tangga sebesar Rp200 juta, dan membuka kesempatan kerja 10 orang. 

Penutup

Tren kegiatan E&P mendatang di Indonesia akan menuju kawasan timur Indonesia, lebih banyak ke arah lepas pantai dengan laut yang lebih dalam, lebih remot – bahkan ke kawasan Zona Ekonomi Eksklusif (ZEE), lebih banyak temuan gas ketimbang minyak, dan eksplorasi hidrokarbon nonkonvensional. Teknologi akan didominasi peningkatan keterolehan minyak (enhanced oil recovery) di kawasan barat, teknologi lepas pantai di kawasan timur, serta teknologi pengolahan dan transportasi gas. Menemukan cadangan baru akan jauh lebih banyak tantangan. Jika industri dan sumber daya domestik tidak dapat mengantisipasi tren teknologi tersebut, kebijakan NCB akan tertekan, bahkan terancam.

SKK Migas, sejak era BPMIGAS, terutama sejak tahun 2010, secara konsisten mengarahkan paradigma pengelolaan migas sebagai salah satu mesin pertumbuhan ekonomi nasional, tidak hanya berfokus pada penerimaan negara dan peningkatan produksi semata. Adalah sebuah kenyataan bahwa kebijakan NCB telah memberikan kontribusi yang sangat positif bagi pertumbuhan ekonomi, meskipun diakui di beberapa area pencapainnya masih belum seperti yang diharapkan.  Dalam hal produksi migas nasional, misalnya, porsi produksi yang dihasilkan perusahaan migas nasional masih cukup jauh dibawah porsi IOC. Kemudian dalam pengadaan barang/jasa, industri nasional penunjang migas masih harus bekerja keras untuk meningkatkan sustainability-nya – tidak sekedar mengejar persentase TKDN semata.

Kebijakan NCB sebagai agenda nasional dapat dengan leluasa diimplementasikan di Indonesia karena rezim kontrak PSC yang menganut penggantian biaya operasi (“recoverable cost” type of PSC, atau sering disebut “profit sharing PSC”) yang mengharuskan adanya pre, current, dan post audits dalam pengawasannya oleh SKK Migas. Beberapa pihak (para ahli, pengamat, politisi) menyuarakan bahwa profit sharing PSC ini tidak lagi sesuai dengan kondisi migas Indonesia saat ini. Mereka mengusulkan gross split type  PSC, yaitu bagi hasil langsung dari pendapatan gros, atau sering disebut “revenue sharing PSC”.  Jika intensinya untuk menggenjot produksi, barangkali ide ini bagus, itupun dengan syarat jika investor tertarik. Namun jika intensinya untuk mendapatkan nilai tambah sebesar-besarnya bagi bangsa, barangkali ide gross split tersebut tidak tepat. Pada kesempatan yang akan datang insha Allah saya akan membahas plus-minus antara profit sharing dan revenue sharing PSC. Terlalu sering para pengambil keputusan tidak sabaran ingin gonta-ganti peraturan tanpa mengobati penyakitnya, paling hanya sesaat mengobati sindromnya saja. Yang paling penting dan harus dirubah sebenarnya adalah kelakuan diri sendiri yang sering sarat dengan kepentingan politik-ekonomi.